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■ 서언
국내 공공공사 공사비 산정체계는 2004년 실적공사비제도가 도입되면서 기본구조에 많은 변화가 있었다.
기존의 표준품셈 등을 활용한 원가계산방식에서 벗어나 시장가격인 발주자와 원수급자간 체결된 계약내역서의 ‘계약단가’를 실적공사비로 활용함에 따라 공사비 하락 등 많은 문제가 노정되고 있다.
현재 실적공사비 단가로 적용가능한 대부분의 공종을 실적공사비로 전환한 상황이며, 2013년 상반기 기준으로 2천253개 공종이 실적공사비로 전환됐다.
외형상 국내의 공사비 산정체계는 실적공사비제도가 도입되면서 과거에 비해 선진화된 것으로 평가받고 있다.
하지만 선진국의 발주자 공사비 견적 및 관리적인 측면과 비교해 볼 때 많은 제약과 한계점을 가지고 있는 것 또한 사실이다.
특히 종전 원가계산방식에서 지적돼온 원가절감 및 기술개발노력 저해, 시공실태 및 시장가격 미반영 등의 문제점들이 실적공사비제도 도입을 통해 극복되고 있는지 여부는 의문시되는 상황이다.
실적공사비는 아직까지 국내 공공공사의 예정가격을 모두 구성하고 있지는 못하다.
여전히 표준품셈의 의해 산정하는 단가, 자재가격, 견적가격 등이 상호 보완적으로 적용돼야만 100% 완전한 예정가격이 산정되고 있다.
국내 공공공사의 예정가격을 움직이는 요소는 여전히 실적공사비제도와 표준품셈 이 두 가지로 볼 수 있다.
실적공사비제도는 업계의 계약단가가 축적되는 것으로 이를 움직일 수 있는 부문은 표면적으로 업체의 세부공종별 계약단가이다.
물론 국내 공공부문이 가지고 있는 최저가낙찰제도, 적격심사제도 등 고유한 입ㆍ낙찰 환경에 의해 그 가격이 왜곡되고 있는 점은 분명하지만 실적공사비가 하향 축적되고 있는 문제의 상당부문은 낙찰율이 반영된 계약단가에 있다는 것을 부인할 수 없다.
한편, 지금은 2004년 실적공사비제도 도입이후 지금까지의 실적공사비제도 시행결과에 대한 중간점검이 필요한 시점이다.
당초 정부가 실적공사비제도 도입에 따른 기대효과로 예상한 기술경쟁에 의한 적정 시장가격 형성 유도, 저가입찰 방지와 건전한 입찰풍토 조성, 예정가격 작성업무의 간소화 및 계약관련 업무의 효율성 제고 등이 달성되고 있는지 진단이 요구되고 있다.
업계에서는 실적공사비제도 도입이후 실적공사비단가가 물가상승율을 감안할 경우 상당히 하락한 것이라고 주장하고 있다.
또한 업계는 낙찰율에 의한 실적단가 하락방지대책, 실적공사비 적용대상 축소 등을 지속적으로 요구하고 있다.
이러한 실적공사비제도 도입의 취지와 목적의 부합여부에 대한 재조명과 업계의 제도개선 요청에 대한 객관적 평가작업이 미진한 실정이다.
따라서 그간의 실적공사비제도 시행에 따른 종합적인 중간점검과 외국 유사제도 및 사례가 주는 시사점 등을 도출해 볼 필요가 있다.
■ 실적공사비 제도 도입배경
예정가격은 정부 등 공공기관에서 시행하는 건설공사의 계약담당자가 계약을 체결하기 전에 계약금액을 결정하는 기준으로 삼기 위해 미리 작성해 두는 가격을 말한다.
국내 공공공사의 예정가격 산정방식은 2004년부터 표준품셈ㆍ거래실례가격에 근거한 원가계산방식에서, 실적공사비방식으로 전환하고 있는 과정에 있다.
현행 공공공사의 예정가격 산정방식은 크게 원가계산방식과 실적공사비 방식으로 양분될 수 있다.
<표 1>은 두가지 예정가격 산정방식을 비교 요약한 것이다.
원가계산방식은 표준품셈에 규정돼 있는 단위공사작업에 소요되는 재료, 노무, 기계의 자원량과 각 자원의 거래실례가격을 이용해 예정가격을 산정하는 방식이다.
이때 표준품셈은 표준적이고 보편적인 공법을 기준으로 하기 때문에 건설기계, 기술, 공법 등의 변화에 따른 시공실태와 시장가격의 신속한 반영에 한계가 있는 것으로 지적돼 왔다.
즉, 공사원가 절감과 생산성 향상을 위한 업계의 기술개발유인에 실패하고 있다는 것이다.
일부에서는 또한 표준품셈의 적정성 논란에 따른 공사비 거품론을 제기하며, 예산절감 차원에서도 예정가격 산정체계의 변화를 요구하기도 했다.
건설업체들의 저가입찰행태가 지속되는 이유는 기존의 표준품셈에 명시된 과다한 품에 있는 것으로 지목한 것이다.
아울러 원가계산을 통한 적산방식의 후진성에 대한 문제도 제기됐다.
실제 생산주체인 시공자가 아닌 수요자인 발주자기관이 공법 및 작업방법 등을 규정하게 됨으로 인해 민간의 기술력을 제약하는 동시에 원가계산 과정 또한 매우 복잡하기 때문이다. <표1 참조>
이러한 원가계산방식의 예정가격 산출의 근본적인 문제점을 극복하고 예정가격 산정방식의 새로운 요구에 대응하기 위해 실적공사비 제도가 2004년 1월 도입됐다.
실적공사비방식은 이미 수행된 유사사업에서 추출된 실적 시공단위당 계약단가를 예정가격의 기초자료로 활용한다.
실제 낙찰된 공사의 해당 공종별 복합계약단가(재료ㆍ노무ㆍ경비가 분리되지 않고 하나의 단가로 규정)가 기준이 됨에 따라 적용될 시공방법이나 세부자원의 투입량이 예정가격 산정시에는 고려되지 않는 특징이 있다.
실적공사비 제도의 도입을 통해 정부가 기대하는 효과는 크게 3가지로 요약될 수 있다.
첫째, 직접 시공을 담당하는 시공업체가 가장 경제적인 작업방법을 선택할 수 있는 환경을 조성해 기술경쟁에 의한 적정 시장가격을 반영하고자 제도 도입을 시도했다.
둘째, 무분별한 저가입찰을 방지하고 성실한 적산을 유도하는 입찰풍토를 조성하고자 했다.
마지막으로 예정가격 산정업무를 간소화해 물가변동에 의한 계약금액의 조정 등 효율적인 계약관련 업무추진 효과를 기대했다.
실적공사비제도 도입시 ‘정부↔업계’ 이견
정부 - 기술경쟁에 의한 적정 시장가격 형성유도, 저가입찰 방지 등 기대
업계 - 낙찰율에 의한 실적단가 하락, 실적공사비 적용대상 축소 요구
■ 선진외국의 실적공사비 운영현황
◇영국=영국은 전통적으로 Quantity Surveyor(QS)가 매우 중요한 역할을 담당해 왔다.
QS는 사업초기 시점부터 개입돼 각 사업단계별로 발주자에 대한 전문적인 사업비 관리업무를 지원해 주는 역할을 담당하고 있다.
단순한 물량산출이나 예정가격 산출업무 범위를 넘어 기획단계에서의 사업 타당성 및 예산산정기능, 계약단계의 입찰자 평가, 시공단계에서의 전반적인 설계변경ㆍ기성관리 등이 수행되고, 준공단계에서는 최종 공사비 정산 업무까지 포함하는 폭넓은 업무영역을 갖는다.
영국의 QS는 공사완료후의 최종 준공단가를 포함하는 프로젝트 라이프 사이클 전반에 걸친 모든 비용정보를 관리하게 된다.
따라서 사업 제반비용 관련 모든 계획 및 실적정보를 보유할 수 있는 기회를 확보하고 있다.
이는 국내와는 매우 대조적인 부분이며 중요한 차이점을 내포하고 있다.
즉, 국내의 대부분의 적산업무 담당자의 역할은 중간 또는 최종 설계 결과물에 대한 물량산출 내역서 작성이나 예정가격 산정업무에 한정돼 있다.
또한 설계단계 이후의 시공단계 또는 준공이후의 사용단계에는 개입할 수 있는 여지나 기회가 매우 제한적인 경우가 일반적이다.
이러한 공사비 관리업무의 불연속성은 곧 실적비용에 대한 획득 차단으로 이어져 시공단계의 실질적인 소요비용에 대한 파악이 어려운 근본 원인을 제공하게 되는 것이다.
영국에서의 예정가격 산정의 근본목적은 예산내에 설계 목적물의 공사비를 유지하기 위한 검토 및 참조 용도에 있다고 할 수 있다.
일반적으로 예정가격과 실제 입찰가의 차이는 대략 ±15% 이내로 비교적 정확한 예정가격 산정이 이루어진다고 한다.
또한, 각 단계별 설계 결과물에 대한 공사비를 수월하고 단시간에 평가하기 위해 부위별로 공사비계획과 그 관리체제가 잘 구축돼 있는 특성을 보이고 있다.
예정가격의 기초자료는 QS회사가 보유하고 있는 공사비 자료, 상용 단가집 가격정보, 견적정보 등이 모두 활용되지만, 최종적으로는 QS의 경험을 바탕으로 한 전문적 판단이 매우 중요한 역할을 하는 것으로 확인됐다.
이는 건설사업에 노출된 다양한 변수를 획일적으로 정형화할 수 없는 특성으로 인해 전문가적 판단의 시의적절한 대입이 사업비 관리에 더욱 유용하며 현실적일 수 있다는 판단에 기인한 것으로 이해된다.
앞서 언급한 바와 같이 영국에서 예정가격은 예산내 시설물 완성을 위한 검토 및 참조용에 그치고 있다.
또한, 예정가격의 담당 수행자 역시 외부 QS에 의해 전문적으로 수행되기 때문에 국가산업차원의 표준화된 보정체계지침이 별도로 존재하지 않는다.
따라서, 적정공사비 단가를 현실적으로 반영하기 위해서는 QS회사 또는 QS개인이 자체 보유하는 보정기준에 의해 조정될 수밖에 없다.
사업이 구체화되기 전에 기획 및 초기 설계 단계에서는 프로젝트 레벨(시설물 유형, 사업지역, 규모 등) 등에서 유사사업과 비교해 사업비 보정이 이루어진다.
이후 입찰단계의 세부공종레벨에서 QS 경험치 또는 전문가적 판단에 의해 주요 항목에 대해 근래의 시장환경 등이 반영돼 최종 예정가격이 결정된다.
영국왕립적산사협회(RICS) 산하 빌딩원가정보서비스 부문(BCIS)에서는 매년 단가집을 발간하고 있다.
BCIS 공사비용 자료집 발간목적은 해당 품목의 가격이 적절하고 시장에서 경쟁적임을 검토할 수 있도록 시공자와 컨설턴트에게 종합적인 지침을 제공하기 위한 것으로 밝히고 있다.
영국 - QS 즉, 공사완료후 최종 준공단가 포함, 프로젝트 라이프사이클 모든 비용 담아…
미국 - 계약경과보고서 주기적 업데이트, 미래 사업에 대한 공사비 산정상의 대응책 강구
◇미국(캘리포니아 교통국)=캘리포니아교통국의 도로공사의 기준으로 작용하는 예정가격 산정상의 특징을 살펴보면 아래표와 같이 요약될 수 있다. <표2참조>
미국의 경우도 궁극적으로 사업비관리의 목표는 사업에 할당된 예산의 초과를 방지하는 것이다.
정부의 예정가격의 산정도 이러한 예산준수 목표가 가장 중요한 기준으로 작용한다.
따라서, 사업개념과 범위 및 예산 등을 결정하기 이전에 먼저 예측하지 못한 작업항목을 사전에 규명하는 것이 최우선적으로 고려된다.
이는 곧, 초기예산편성을 위한 개략견적과 최종 설계완료후의 견적간의 차이를 줄일 수 있는 방법이기도 하다.
미국 또한 영국과 마찬가지로 발주기관별로 조달권한이 이양돼 있으며, 발주기관별 전문적인 사업관리가 이루어지도록 하고 있다.
특히, 집행된 계약결과가 지속적으로 평가 모니터링 됨으로써 발주자의 예정가격의 정확성을 높이고 시장환경에 적절히 대응할 수 있는 역량을 강조하고 있다.
예컨대, 캘리포니아교통국에서는 계약경과보고서를 주기적으로 업데이트해 발간함으로써 급변하는 입찰동향을 인식하도록 하며, 미래 사업에 대한 공사비 산정상의 대응책을 강구토록 유도한다.
캘리포니아교통국은 투입물량이 많은 주요공종 아이템에 대한 가격변동 추이를 주기적으로 업데이트해 발표하고 있다.
다만, 이러한 실적계약단가가 예정가격 산정을 위한 참조자료로 이용될 뿐, 어떠한 적용의 강제성을 가지고 있지 않다.
캘리포니아 교통국은 예정가격 산정시에 정량적인 보정기준은 제시하고 있지 않다.
다만, 코스트엔지니어가 고려해야 할 건설공사비의 다양한 영향인자와 보정할 필요성을 제시하며, 이에 대한 적극적인 공사비 반영을 권장하고 있다.
공사 집행과정에서 예산초과가 발생하는 대부분의 이유는 공사내역서 작성당시에 고려하지 못했던 견적조건에 기인한 것으로 보기 때문이다.
예정가격 산정시에 해당 프로젝트의 특수성으로 인해 입찰가격에 영향을 미칠 수 있는 항목은 물가변동, 교통상황, 제한된 작업시간, 작업방법, 작업규모, 작업의 연속성, 현장접근성, 지리적 위치, 공사계절 등을 들 수 있다.
캘리포니아교통국의 견적담당자는 이러한 물가변동, 교통상황 등에 따라 적절한 고려와 단가보정이 필요한 것으로 판단하고 있다.
미국에서 공사비 산정시 활용빈도가 높은 참조자료는 RS Means 자료집이다.
자료집은 크게 일반상업신규공사, 보수 및 리모델링공사, 주거시설신규공사 대상별로 각각의 노무, 자재, 장비 등에 대한 자원단위비용과 작업별 어셈블리 비용이 제공되고 있다.
또한 공종별로 상세단가가 노조와 비노조로 구분돼 있다.
이외에도 단위면적비용 단가집에서는 시설물 유형별로 세부공종에 대한 단가정보도 제공한다.
■ 외국사례를 통한 시사점
◇공사비 정보=미국과 영국 사례의 경우 모두 발주기관별 실적공사비 체계가 구축돼 있다. 미국 캘리포니아교통국의 경우 도로공사에 대한 실적단가시스템을 구축해 지속적으로 업데이트하고 있다.
영국 BCIS의 경우 공사규모별로 대형공사와 소형공사 각각 별도의 단가집이 구성된다.
미국 RS Means의 경우에도 신규상업, 보수 및 리모델링, 신규주거시설 등으로 구분돼 단가집이 발간되고 있다.
이러한 단가집의 세분화가 가능한 것은 무엇보다도 단가 자료집을 구축할 수 있는 유효한 공사비 자료를 충분히 확보하고 있기 때문이다.
해당시점에 수행된 공사시 노출된 리스크나 공사원가 등이 실질적으로 반영된 실적단가가 수집될 수 있는 입ㆍ낙찰 환경이 조성돼 있는 것을 주목해야 한다.
◇보정의 필요성 차이=영국과 미국의 경우 주로 사업초기 예산수립 및 개산견적 수준에서 다양한 보정에 대한 근거와 자료가 존재하는 것으로 파악됐다.
하지만, 상세설계가 완료된 후 상세견적을 수행함에 있어 세부공종별 보정계수를 적용한 사례는 없는 것으로 조사됐다.
영국의 경우는 전문 적산사인 QS에 의해 가장 최신의 유사사업 또는 경험치에 따른 주관적인 보정이 이루어지고 있다.
하지만, 이러한 상세견적에 대한 보정기준과 절차 등이 존재하지 않는 이유는 발주기관이 산정한 예정가격이 단지 입찰자가 제안한 입찰가격에 대한 평가의 참조 및 검토용으로만 활용되기 때문인 것으로 이해된다.
예정가격이 계약단가와는 직접적으로 결부되지는 않기 때문에 상세한 보정에 대한 기준이 불필요하다.
한편, 국내는 매우 다른 공사비 보정에 대한 필요성 측면이 있다.
발주자가 표준품셈 또는 실적공사비를 기초로 해서 산정한 예정가격 자체가 향후 체결할 계약단가의 기준 또는 근거가 되기 때문이다.
예를들어 적격심사제 적용공사의 경우 사실상 예정가격에 낙찰하한율이 곱해진 금액이 계약금액이 된다.
국내 공공발주자의 예정가격은 외국에 비해 매우 커다란 의미와 비중을 갖는 것이다.
따라서 발주자의 예정가격 자체가 현실과 동떨어지게 되면 적정공사비의 미확보에 따른 공사품질 저하나 공기지연 등의 부작용으로 이어질 여지가 다분히 존재한다.
결국 국내 발주자의 예정가격이 계약체결단가 결정의 근거 및 기준으로 이어지는 입낙찰 제도 환경하에서는 엄밀한 보정에 대한 요구가 지속적으로 대두될 수밖에 없는 구조라고 할 수 있다.
◇시공자 개입=국내 공사비 산정 프로세스상의 근본적인 문제는 시공자의 경험과 기술이 개입될 수 없는 폐쇄성에 있다.
외국 문헌에서 확인한 바로도, 발주자의 예정가격과 시공자의 입찰가격은 다른 정보와 전제를 근간으로 산출된다.
발주자가 산출하는 공사비는 다양한 가정이 전제된 추정가격이다.
이에 반해, 시공자의 입찰가격은 실제 해당사업에 적용할 공법과 투입된 노무 및 자재비용에 대한 상세정보를 보유하고 있는 것으로 보고 있다.
시공자의 입찰가격은 실제 활용된 공법과 그에 대한 생산성과 리스크 등이 반영된 실제 소요될 비용정보를 바탕으로 도출되는 것이다.
이에 따라 시공자의 가격이 더욱 현실적으로 소요될 가능성이 높은 가격으로 볼 수 있다
이러한 차이에도 불구하고 국내의 경우에는 내역서의 작성을 공공 발주자가 처리하고 있다.
공사비 산정에는 다양한 가정과 변수가 포함돼 있음에도 불구하고 시공자의 경험과 지식이 개입될 수 있는 여지가 남겨져 있지 않은 것이다.
외국에서도 국내의 내역입찰과 유사한 개념의 단가계약이 공공공사에서는 적용된다.
하지만, 이러한 경우에도 예상하지 못했던 돌발변수로 인해 발생하는 설계변경에 대한 예비비까지도 포함된 가격으로 보고 있다.
결국 발주자의 예정가격에는 다양한 보정에 대한 필요성이 있는 것으로 판단할 수 있으며, 장기적인 관점하에서는 시공자의 실제 투입할 공법과 소요비용이 내역서에 포함될 수 있는 체제가 확보돼야 할 것이다.
◇글로벌 기준의 입낙찰방식=영국과 미국의 경우는 시설물 특성별로 다양한 입낙찰방식이 존재한다.
토목공사와 같이 단가계약으로 집행되는 경우 내역서 자체를 발주기관에서 작성해 배포하기도 한다.
하지만 영국과 미국 모두 내역서 작성과 제출 자체를 입찰자의 의무사항으로 규정한 총액계약이 더욱 보편화되고 있는 추세이다.
이에 반해 거의 모든 공공공사에 대해 발주기관이 직접 작업품목과 물량까지 산출해 입찰도서의 하나로 제공하고, 그 예정가격이 낙찰자를 선정하는 기준가격으로 작동하는 사례는 순수한 국내만의 입낙찰방식이라 해도 과언이 아니다.
적격심사공사와 같은 경우 제도적으로 결정된 낙찰하한율이 사실상 평균낙찰율이 되고 있다.
낙찰금액 자체가 일방적으로 발주기관이 산정한 예정가격에 의해 계약될 공사비가 사전에 결정되는 구조하에서는 시공자의 공사비 절감을 위한 노력은 근본적으로 한계가 존재한다.
또한 발주기관이 산출한 예정가격이 계약금액의 상한선으로 구속되는 부분도 개선의 여지가 있다.
공공공사의 예정가격이 과다하게 또는 과소하게 산정되었는지에 대한 검증이 이루어질 수 있는 방안이 사실상 존재하지 않고 있다.
결과적으로 공공사업 전체의 효율성을 제고하기 위해서 예정가격이 갖는 기능과 역할을 재정립해야 할 필요가 있다.
입낙찰제도는 글로벌기준에 부합하는 방식으로 전환해 국내외 사업수행방식이 상호 호환성을 갖도록 해야 한다.
‘우려가 현실로…’ 실적공사비 단가 낙찰율 적용받아 ‘지속하락’
■실적공사비 제도 운영현황 및 문제점
2004년 실적공사비 제도 시행이후 아래표에 나타난 바와 같이 실적공사비로 전환된 공종은 지속적으로 확대돼 왔다.
2012년 하반기 현재 토목, 건축, 기계설비, 항만 공사에 총 2천253개의 공종이 실적공사비 단가로 전환됐다. <표3참조>
정부의 발표자료에 따르면 직접공사비에서 실적공사비 공종이 차지하는 비중은 38%인 것으로 나타나 그 비중 또한 증가되고 있는 추세이다. <표4 참조>
2004년 상반기 최초 발표 공종들 중 2012년 하반기까지 단가정의가 변하지 않은 공종들을 ‘계속공종’으로 정의하고 이들을 대상으로 단가변동추세를 전반적으로 파악해 보기로 하자.
계속공종은 토목 95개, 건축 52개, 기계설비 26개로 총 173개이다.
아래표를 보면 2004년도에 비해 2012년도의 경우가, 공사비지수는 60.6% 상승, 디플레이터지수는 48.3% 상승, 노무비지수는 44.2% 상승, 생산자물가지수는 34.0% 상승한 반면, 173개 계속공종의 실적공사비는 0.1%상승에 그쳤다.
이는 업계에서 우려했던 바와 같이, 실적공사비단가는 낙찰율의 적용을 받아 지속 하락하는 구조가 될 것이라는 주장을 여실히 뒷받침하는 것이다. <표5 참조>
<그림1 참조>
이렇게 물가의 상승과 함께하지 못하고 현실과 괴리돼 운영된 실적공사비로 인해 전체공사비는 2004년 대비 현재 10% 가량 삭감된 상황이다.
여기에 표준품셈의 현실화까지 맞물려 전체공사비는 아래 그래프와 같이 2004년도 대비 현재 약 13% 가량 삭감된 상황으로서 이는 매우 심각한 상황이라 하겠다.
이렇듯 실적공사비 단가가 현실가격과 차이가 발생한데에는, 국가계약법령에서 실적공사비는 ‘계약단가’를 활용토록 하고 있음에 하나의 이유가 있을 것이다.
계약단가는 입찰자가 공사수주를 위해 전략적으로 투찰한 금액이며, 낙찰율이 반영된 단가이므로 절대 현실가격을 쫓아갈 수 없는 것이다.
그럼에도 정부는 실적공사비를 계약단가 그대로 사용하는 것을 고집하고 있어 문제가 되는 것이다.
현실가격과 차이가 발생한 단가에 대해서는 보정장치를 두어야 함에도 말이다.
또한, 실적공사비를 정부출연기관에서 관리하는 것도 문제라 할 수 있다.
정부출연기관은 그 속성상 정부로부터 예산을 지원받고 감사를 받는 기관이므로 행정업무 수행이 유연하지 못하고 경직돼 있는데다 정부에 속한 기관이므로 기본적으로 예산의 증가를 회피하게 마련이다.
공사비는 현장특성, 물가의 변동 등을 신속하고 정확하게 반영해야 하는 속성, 즉 유연성이 생명임에도 이와는 정반대의 전혀 유연하지 못한 기관에서 이를 관리하고 있는데 대해 한번쯤은 물음을 던져볼 필요가 있다.
따라서 현실과 달리 운영되고 있는 제도에 대해서도 매우 소극적인 자세를 취할 수밖에 없고 이로 인해 제도개선이 좀처럼 이루어지기 어렵다는 한계가 있어 그동안 업계에서 제도개선을 요구해도 묵묵부답이었던 것이다.
이렇듯 궁지에 몰린 정부는 어쩔 수 없이 그동안 지적돼 온 실적공사비제도 운영상의 문제점을 개선하기 위해 2012년 하반기에 발표된 실적공사비 단가는 선별기준 강화 등 일부 보완을 실시했다.
적격심사 공사에서 실적공사비의 구조적 하락방지를 위해 실적공사비 산정기준을 개선해 기 실적공사비로 전환된 실적단가의 갱신시 설계단가와 계약단가의 차이가 ±5%이하인 경우만 활용하는 것으로 개선한 것이다.
즉, 지속적인 실적공사비 단가 하락의 요인으로 지적되고 있는 적격심사 공사의 경우 계약단가가 설계단가 대비 95%이하의 경우 기 전환된 실적단가의 갱신시 제외되는 것이다.
이는 사실상 적격심사공사의 계약단가는 기 전환된 실적공사비 단가의 갱신시 배제되므로 실적공사비 단가의 구조적인 하락을 어느 정도 방지하는 효과를 기대할 수 있을 것이나, 지금까지 비현실적으로 산정돼 온 실적공사비 단가를 근본적으로 개선할 수는 없다는 데 문제의 심각성이 있다.
최저가낙찰공사에서는 실적공사비가 적용된 공종의 경우 실적공사비 단가보다 3/1,000 이상 낮게 투찰할 경우 낙찰배제토록 하는 제도를 도입(’07)하였는 바, 이는 실적공사비 제도 시행시부터 도입되었어야 할 것이나 늦게나마 최저가공사에서 수집되는 실적공사비가 낙찰율에 따라 하락하는 것을 방지할 수 있는 장치가 마련된 것은 다행이다.
하지만, 신규로 생성되는 실적공사비의 경우 설계단가의 ±25% 범위 이내의 계약단가를 수집해 실적공사비 단가로 산정토록 하고 있어 아직도 현실과 괴리된 실적공사비단가의 생산 가능성이 잠재하고 있다는 것을 간과해서는 안 될 것이다.
■ 실적공사비제도 개선방안
실적공사비제도는 우리나라의 건설환경과 맞지 않는 제도로서 제도자체를 폐지하는 것이 가장 합당한 방안일 것이나, 현실적으로 볼 때 어려움이 있는 만큼 아래와 같이 제도를 개선해 나갈 필요가 있다.
◇단기적 방안
·일정규모 미만공사에 실적공사비 적용 배제
현재 건설업계는 표준품셈의 대폭적인 하락과 실적공사비 단가의 비현실성ㆍ확대적용 등으로 수익을 내기 어려운 구조이다.
하락된 표준품셈과 현실과 괴리된 실적공사비를 토대로 작성된 예정가격에서 또다시 낙찰율만큼 삭감돼 실공사비를 보전받기 어려운 상황인 것이다.
특히 공사물량이 적어 작업효율이 떨어지는 중소규모 공사에서는 실적공사비 적용으로 극심한 애로를 겪고 있는 상황이다.
이러한 이유로 대부분의 지자체에서는 자체 조례개정을 통해 100억미만공사에는 실적공사비를 적용하지 않도록 규정하고 있다.
실적공사비가 현실가격과 괴리돼 있고 시공과정에서 생산성 향상을 기대할 수 없는 중소규모 공사의 특성 등을 종합해 볼 때 실적공사비는 일정규모(300억원) 이상 공사에만 적용토록 함이 바람직할 것이다.
·현실가격과 차이나는 실적공사비단가 조정제도 도입
현실가격과 차이가 발생하는 실적공사비 단가는 매우 많으나 대표적으로 업계에서 애로를 표출하는 공종은 아래와 같다.
<표6 참조>
이렇듯 현실가격과 차이가 발생하는 공종에 대해 그간 업계에서 지속적으로 개선을 요구해 왔으나, 개선되지 않는 것은 실적공사비는 국가계약법령상 ‘계약단가’를 사용토록 하고 있어 정부 임의대로 조정하지 못한다는 답변뿐이었다.
정부가 단지 예정가격을 낮추기 위해 실적공사비 제도를 도입한게 아니라면 정부의 예정가격이 사실상 계약금액을 결정짓는 국내의 현실을 충분히 감안해 현재와 같이 실적공사비 확대에만 매달릴 것이 아니라 적정한 가격의 반영을 통한 예정가격의 합리화에 대한 노력이 필요하다 하겠다.
국가계약법시행규칙(제5조제2항)에서 실적공사비는 이미 수행한 공사의 계약단가를 ‘활용’토록 하고 있는 바 여기서의 ‘활용’은 계약단가를 그대로 사용토록 하는 의미가 아닌 실적공사비 산정의 기초자료로 하도록 하고 있음을 고려할 필요가 있을 것이므로 지나치게 엄격한 해석을 대입할 필요는 없는 것이다.
미국, 영국 등 선진외국에서는 실적공사비가 시장가격 등과 차이가 발생할 경우에는 견적담당자 또는 적산사(Quantity Surveyor)가 견적 등을 통해 실적공사비를 조정해 예정가격을 산정하고 있다.
일본의 시장단가 방식에서도 조사된 단가를 시황동향 등과 대조해 검증하고 있으며, 유닛 프라이스(Unit Price) 방식에서도 유닛 프라이스의 단가가 시장거래실태를 적정히 반영하고 있지 않다고 판단되는 경우 시공형태동향조사를 거쳐 적정한 수준으로 보정하고 있다.
우리나라의 경우 적산사 제도가 도입돼 있지 아니하고 현실적으로 발주자가 실적공사비를 조정해 적용할 수 있는 환경이 조성돼 있지 않은 관계로 이러한 기능을 수행할 제도적 방안 마련이 절실한 상황이다.
따라서 실적공사비 단가가 실거래가격 등과 차이가 발생할 경우 ‘시장조사’를 거쳐 조정할 수 있도록 하는 제도를 도입할 필요가 있다.
·적격심사공사에서 실적공사비 낙찰율 배제
실적공사비는 실제로 집행된 금액으로서 이보다 낮게 수주할 경우 건설업체는 손해를 볼 수 밖에 없다.
손해를 보지 않기 위해서는 하도급자에게 손실금액을 전가할 수밖에 없어 경제적 약자인 하도급자, 건설근로자 등에게 돌아갈 대금이 삭감돼 사회적 갈등을 유발하고 있다.
이러한 이유로 최저가낙찰제 공사에서는 실적공사비가 적용된 공종에 대해 3/1,000이상 낮게 투찰한 경우 아예 낙찰배제토록 규정하고 있어 건설업체는 최저가공사에서는 실적공사비 적용공종에 대해서는 그나마 현실의 가격을 보전받고 있다.
그러나 적격심사공사에서는 이러한 규정이 없어 실적공사비가 적용된 공종에 대해서도 낙찰율을 적용받아 건설업체는 실공사비를 보전받기 어려운 실정이다.
100억이상공사의 경우 낙찰하한율이 80% 수준이므로 건설업체는 실적공사비에서 20%가 깍인 금액으로 수주하고 있는 상황인 것이다.
따라서, 적격심사공사에서도 실적공사비가 적용된 공종에 대해서는 3/1,000이상 낮게 투찰하지 못하도록 개선할 필요가 있다.
◇중장기적 방안
·적산사 제도 도입
우리나라의 경우 예정가격을 발주기관이 산출함에 따라 예산이 부족한 경우에는 부족한 예산에 짜맞추어 공사비를 삭감해 산정하는 경우가 많고, 또한 현장여건 및 작업특성을 고려한 탄력적인 단가산정이 제대로 이루어지지 못하고 획일적ㆍ경직적으로 단가를 산출하는 경우가 만연돼 있다.
이러한 현실을 개선하기 위해서는 적산사 제도를 도입해 적산사가 객관적이고 독립적인 지위에서 건설공사의 예정가격을 산출하도록 하는 방안 모색이 필요하다.
적산사 제도를 운영하고 있는 나라로서는 영국의 인증적산사, 미국의 인증원가관리자, 일본의 건축적산사가 대표적인 예이다.
외국의 적산사는 단순한 공사비 산출을 넘어 예산기획, 비용분석, 비용예측 등의 사업비관리 업무 및 사업관리, 계약 및 클레임 분야 등에서 활동하는 등 업무영역을 넓혀가고 있다.
현재 대한건설협회에서 민간자격으로 ‘원가관리사’ 자격제도를 운영하고 있어 이를 근간으로 해 적산사 제도의 도입을 검토해 볼만 하다.
·민관이 공동으로 출자하는 ‘건설적산센터’ 설치
현재 건설공사의 실적공사비 관리는 정부예산을 지원받는 정부출연기관에서 관리함에 따라 정부 입장에서 예산절감을 추구하고 지나치게 감사를 의식한 경직된 행정으로 현실의 가격변동을 탄력적으로 유연하게 조정하지 못하는 한계를 노정하고 있다.
전기공사의 경우 표준품셈은 전기협회(민간기관)에서, 실적공사비는 전기산업연구원(민간기관)에서 수행하고정보통신공사의 경우 표준품셈 및 실적공사비를 정보통신산업연구원(민간기관)에서 수행하는 것과 대조된다 하겠다.
또한 계약의 일방 당사자인 발주자(정부)가 일방적으로 공사비를 결정하고 있는 결과로 형식적 중립성 문제도 심각하다.
2004년 도입된 실적공사비가 앞서 언급한 바와 같이 공사비를 갉아먹는 대표적 제도로 지적되고 있음에도 개선치 못하고 있는 것이 이를 반증하고 있다 할 것이다.
예정가격이 적정하게 산정되지 않으면 적정한 낙찰가격이 형성될 수 없고 이는 저가하도급으로 이어져 사회 취약계층인 건설근로자에게 돌아갈 노임을 삭감하는 결과 초래로 우리사회의 중요가치인 사회통합에도 걸림돌이 될 수 있다.
또한 건설기업은 적정이윤을 얻지 못해 신기술개발 등 R&D 투자에 소홀할 수밖에 없어 결국에는 건설산업의 정체 내지 퇴보로 연결될 것이다. <표7 참조>
따라서 발주자도 아니고 시공자도 아닌 제3섹터에서 공사비 산정기준을 관리토록 함으로써 공정성ㆍ전문성ㆍ유연성을 확보토록 해 건설산업의 견실한 발전 도모가 절실한 상황이다.
·입낙찰제도의 선진화
실적공사비 제도가 문제가 되는 또 하나의 이유는 우리나라의 입낙찰제도에 있다.
우리나라의 예정가격은 입찰자의 낙찰금액을 결정짓는 요소로 작용하기 때문에 늘 일정 낙찰율만큼 차액이 발생하기 마련이다.
이렇게 해서는 영원히 실적공사비의 적정성을 확보할 수 없다.
예정가격은 발주자의 예산범위 초과여부를 판단하는 참고용으로만 활용하고, 입찰자는 적정이윤을 고려해 실제 시공할 수 있는 가격으로 입찰에 참여하는 환경조성이 필요하다 하겠다.
■ 결언
실적공사비제도 시행의 중간결과를 살펴보면 제도의 도입취지와 부합하는 정부 예산절감이나 예정가격 산정업무의 간소화에 일부 이바지한 부분은 인정된다.
하지만 건설업체의 기술경쟁 유도나 건전한 입찰풍토 조성 등의 효과는 여전히 미지수인 것으로 평가될 수 있다.
그동안 실적공사비 단가의 근본적인 하락방지책이 구체적으로 마련되지 않았다.
또한 실효성 있는 보정체계나 방식이 존재하지 않아 해당공사의 특수성과 현장여건 등이 반영되지 못하는 경우나 실제 투입되는 공사원가와의 괴리가 발생하는 한계를 여전히 극복하지 못하고 있다.
그 동안 정부는 공공공사 집행상의 투명성과 공정성 확보에 최우선적으로 치중해 왔다.
이제는 공공발주사업의 총체적인 효율성 제고 차원으로 전향하는 것이 필요하다.
국내기업의 역량강화로 이어져 대외 경쟁력 확보에 도움이 되는 방향으로 공사비 산정체계가 선진화 돼야 한다는 것이다.
모든 공공발주기관이 모든 공사에서 범용적으로 최고의 가치를 창출할 수 있는 하나의 만능적인 공사비 산정방식은 존재하지 않는다.
해당 시설물 건설에 대한 전문성과 경험을 갖춘 발주기관이 해당사업의 특성에 맞는 효율적인 공사비 산정체계의 개발과 활용의 주인공이어야 한다.
국내만의 고유한 방식만을 고집하기 보다는 세계시장에서 통하는 글로벌 기준을 도입하고 이에 대한 건설업체의 대응력을 높이는 방향으로 진화해야 할 것이다.
건설산업은 기본적으로 선수요 및 후공급 방식에 따른 주문생산 방식으로 수행된다.
발주자의 요구수준 이상의 성능ㆍ품질ㆍ공기ㆍ가격ㆍ안전 등은 기대할 수 없는 특성을 갖는다.
국내 발주자의 눈높이에 따라 국내 건설업체의 대외경쟁력이 달라질 수 있다는 의미이다.
국내 공공공사에서만 통용되는 발주자가 시공자를 대신해 수행하던 공사비 산정체계에 길들여진 국내 건설업체라면 해외시장에서는 근본적인 한계에 부딪히게 된다.
무한경쟁의 건설시장 환경 하에서는 해외 발주자는 시공자가 클레임을 제기할 수도 있는 불리한 계약방식을 절대적으로 지양하고 있다.
더구나 사업전반의 다양한 리스크를 시공자에게 전가하는 관행도 일반화되고 있는 추세이다.
특히 글로벌 수준의 견적능력 확보 없이는 설령 수주에 성공했다 하더라도 수익 창출력은 저하될 수밖에 없다.
사업초기부터 원가관리 역량을 강화할 수 있도록 유도될 수 있는 공사비 산정체계가 필요하다.
공사에 투입될 기술 및 공법 등에 대한 생산성 개념 이해, 사업상에 노출된 리스크를 원가화 할 수 있는 개념 숙지, 클레임에 대비할 수 있는 내역서 작성 등의 능력이 배양될 수 있도록 국내의 공공공사 발주방식이 국외의 방식과 호환성을 갖춘 공사비 산정체계로 발전목표가 정립돼야 할 것이다.
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